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2014年本报记者通过内部渠道反映彩票公益金信息不透明的问题,审计署此后的专项审计查实有四分之一的彩票资金存在违法违规使用现象。近期,天津、山西、福建等地的记者再次追踪彩票公益金流向发现,无论是分配端还是使用端,都存在“粗线条”管理现象,社会公众无法监督,巨额彩票公益金仍然存在“舞弊”的风险。对此,有关人士建议,加强彩票公益金的信息公开和审计、法律监管。
公示“粗线条”加大监督难度
近年来,我国彩票公益金收支信息在公开方面有所进展,但整体上看,有关信息公开的管理工作仍然“粗线条”,存在公开信息过于笼统、信息公示不到位、使用单位不了解资金属性等问题,社会监督困难。
彩票公益金是政府非税收入形式之一,指按照国家规定发行彩票取得销售收入扣除返奖奖金、发行经费后的净收入,专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金,不用于平衡财政一般预算。逾期未兑奖的奖金纳入彩票公益金。彩票公益金纳入政府性基金预算管理,专款专用,结余结转下年继续使用。彩票公益金的分配政策,由国务院财政部门会同国务院民政、体育行政等有关部门提出方案,报国务院批准后执行。
随着我国经济和彩票事业的发展,彩票公益金的分配政策也进行了几次调整,其分配比例也随之调整。根据2006年财政部发布的《关于调整彩票公益金分配政策的通知》(财综〔2006〕7号),目前,我国现行彩票公益金的分配政策为:彩票公益金在中央与地方之间,按50:50的比例分配;中央集中的彩票公益金,在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间,按60%、30%、5%和5%的比例分配;地方留成的彩票公益金,将福利彩票和体育彩票分开核算,坚持按彩票发行宗旨使用,由省级人民政府财政部门商民政、体育部门研究确定分配比例。
尽管分配政策几经调整,但目前来看,无论是分配端还是使用端,彩票公益金仍然存在“粗线条”管理的现象。在分配端方面,一是地方财政部门已经公开的彩票公益金收支情况,信息过于笼统。比如《天津市2015年度彩票公益金筹集分配使用情况公告》提到,2015年彩票公益金支出107546.5万元,其中体育彩票50972.5万元,福利彩票56574万元,但列出的支出项目较为“粗线条”。
记者看到,这些项目包括“十三运”新闻中心和指挥中心建设款14100万元、退役运动员保险经费2000万元等。“一笔支出动辄上千万元、甚至上亿元,其实等于没有公开,我们老百姓怎么监督?”天津市市民段端说。
二是除了国家和省级(直辖市、自治区)财政、民政、体育等部门定期信息公开,区县级的各类福利机构、体育项目等彩票公益金的具体支出环节,则很少公示其彩票公益金的具体使用情况。山西省民政厅一名部门负责人说,省里的福彩公益金唯一的公示渠道是民政厅网站,没有要求市县级再公示。
三是少数地区的彩票和公益金相关部门选择了本地报纸作为公示平台。由于地区报纸相对封闭,影响力有限,导致了公示信息查阅的不便,不利于公示信息的披露与传播。
在支出端方面,使用彩票公益金的部分单位也不了解资金属性,带来监管盲区。根据天津市财政局公布的2015年度彩票公益金筹集分配使用情况公告,天津市第一养老公寓、第二养老公寓、天津市救助管理站等单位均是福利彩票公益金的受益单位,用于多功能厅及老人房间维修、老人室内设施更换、设施设备维修等。
记者向有关机构核实对于福利彩票公益金使用的具体金额和支出明细,大多表示不掌握具体情况。天津市救助管理站有关负责人说,救助管理站的资金统一从财政划拨,但资金是否是彩票公益金、有多大比例等,则不太清楚。
山西省一家福利院院长说,每年福利院大概能领取10万元至20万元的福彩公益金,究竟公益金有多少、二次分配怎么分,基层并不了解。另一家民办养老院负责人反映说,2008年以来养老院曾领取彩票公益金资助,中间停了3年,2015年开始又重新申领发放,但2015年全年政府给养老院下拨的这部分公益金资助目前仅申领到70%,还有30%一直没有下发,原因不清楚。
巨额资金存“舞弊”风险
记者调查发现,基层单位对公益金使用情况公开的主动性不强。另一方面,全程“粗线条”操作和社会监督缺位让巨额资金存在“舞弊”的风险,虚报套取、挤占挪用、违规采购等乱象丛生,同时缺乏有效管理也导致出现资金沉淀,大大降低了彩票公益金的使用效率。
福建莆田市体育局办公室负责人何宜好告诉记者:“福建省要求公布公益金使用情况,我们文件也对区县转发下去,甚至一个个电话打过去,要求公布情况。但现在还有一些项目未公开,心态是能拖则拖。”
2015年,审计署发布彩票资金审计结果公告显示,在抽查的658.15亿元彩票资金中,审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元,占抽查资金总额的25.73%。
莆田市审计局今年4月公布了对本市前几年的体育彩票公益金和福利彩票公益金使用审计结果,也暴露出不少问题。据市审计局经贸科负责人林光介绍,市本级体彩公益金部分资金没有纳入预算管理,未能严格按照基金管理规定执行。同时,还存在违规使用体育彩票公益金的问题。审计发现,莆田市体育场地管理处违规将体育彩票公益金20万元用于支付水电费等,“去年已经改正,挪用的公益金现在已经补上。”
莆田市民政局社会福利和社会事务科有关工作人员说,市里的福利彩票公益金每年在一千万元左右,前几年确实存在未纳入财政预算管理的问题。部分福利彩票公益金未按规定及时分配、使用。另外,部分福利彩票公益金沉淀未使用,譬如市福利院等单位,截至审计日,福利彩票公益金余额计833.55万元未拨付使用。
由于社会监督的缺位,普通市民对彩票公益金部分支持项目感受不深。2015年,天津花费1184万元彩票公益金用以补助大型体育场馆免费开放,花费797万元开展“全民全运、全运惠民”假日健身主题活动及市级示范性活动。“说是花了这么多钱,但也没有感到有多大变化,”一位董姓市民说,“这里面不知道有没有啥猫腻。”
福州大学法学院教授汤黎虹认为,公益金乱象频现,关键在于信息不公开、不透明,彩票管理部门权力过大,缺乏监督制约;彩票资金管理仅止于部门管理规章,没有纳入立法轨道,缺乏法律强制性,也使一些部门在公益金和发行费使用上无所顾忌。
打好公开和监管“组合拳”
针对彩票公益金管理使用方面的种种乱象,有关专家、彩票管理部门负责人建议打好监管和公开的“组合拳”,包括优化管理信息公开,加强社会和审计部门监督,完善相关法律法规,简化审批流程加快拨付等。
首先是实现公益金管理信息公开。对彩票发行费具体执行情况、公益金分配使用情况,由相关部门提供详细财务报表,全过程纳入公示范围,接受财政、审计和社会公众监督,增加公益金的使用透明度,同时还应开展评估制度。
天津市社科院社会学研究所所长张宝义表示,浙江省近年常态化发布年度“浙江福利彩票社会责任报告”,详尽披露上一年度彩票发行销售情况、公益金筹集情况、公益金使用情况等,回答了社会公众所关注的一系列问题,建议其他省市也可借鉴。这样才能赢得彩民信任,让社会更加全面认识彩票,以此促进彩票销量提升,形成良性循环。
同时,区县级的福利机构、体育机构等彩票公益金支出部门,也应在网络定期公布彩票公益金的年度收支情况,具体到所有项目、采购来源等,以便社会监督和审计部门监督。
其次,加强审计、法律监管。林光说,各地未形成对彩票行业常规性、强制性的独立审计,很容易造成彩票公益金存在违规问题。建议形成常规性的专项审计机制,加强监管,以提高彩票公信力。
汤黎虹建议,及时将彩票资金管理纳入法治轨道,使彩票资金管理有法可依。对涉嫌彩票资金弄虚作假行为的,除追求行政责任外,追究相应法律责任;并对贪污挪用彩票资金的机构或个人,从严追究法律责任。
另外,基层还反映彩票公益金专项基金拨付滞后,手续繁杂。一位福利机构负责人说,专项资金专项使用的过多限制和繁琐流程让他感到管得太死,甚至产生了不想要的想法。山西一位彩票管理部门负责人说,各地使用彩票公益金开展工作都是先垫钱,希望越早越好。还有的地方资金已到位,但项目手续层层审批进展缓慢,拨付滞后,导致资金“睡大觉”,建议简化手续,减轻基层资金压力。