自从缅甸全国民主联盟（简称民盟）上台执政之后，其外交政策走向，尤其是对华、对美政策变化就颇为引人注目。分析人士普遍将民盟的外交政策称之为平衡外交，但是对平衡外交的内涵则含糊不清。至少有相当人士或多或少都会认为，翁山淑枝会加大对美国的接触，同时减轻对中国的依赖。
也即是说，假设中美位于天平的砝码两端，缅甸位于中央，则翁山淑枝的民盟政府将向美国靠近，以加重美国一端的砝码。同时，民盟疏远中国，减轻中国一端的砝码，从而达到中美持平的目的。
但这显然只是一种理想情况。即便民盟加大对美接触，减轻对华依赖，也并不一定就能达到中美持平的效果。且不说在政策的实施过程中，由于多种内外因素的干扰，最终或许会出现结果与目标相悖的尴尬局面。因而，对于缅甸的平衡外交需要更加深入的实际考察，而非简单的揣测。
从民盟政府目前已经表露的外交政策信息以及外交行为来看，民盟确实在实行平衡外交，但这种平衡外交绝非厚此薄彼的导向性平衡。换言之，尽管民盟致力于提升与美国等西方国家的关系，但这并不以疏远对华关系为代价。
相反，民盟的策略是在同时提升对华、对美关系的动态过程中达到一定程度的平衡状态。并且，受到实际政策执行效果的制约，这种平衡状态也是充满变动的。
对于翁山淑枝而言，中国是缅甸发展对外关系绕不过去的一道坎。因而，对华关系的操作将是一个极为谨慎的过程。简单的疏远策略显然不利于缅甸的国家利益，而过度的接触也会引起国内的不满，因此，民盟必须在对华关系上拿捏好尺度。
翁山淑枝日前的访华行程很清晰地显露了这一点，那就是在“为我所用”的基础上继续加强与中国的选择性交往。理论上讲，这种选择性的接触既能满足缅甸的某些需求，也能一定程度上避免国内反华情绪的干扰。
然而，在实际操作过程中，这种策略也是充满挑战的。这其中，最为突出的例子就是重启密松大坝的争论。中国对重启密松大坝表现出极高的期待，而翁山淑枝则显得颇为为难。一方面，民盟不希望重启密松大坝的争论阻碍中国企业对缅甸水电项目的投资；另一方面，民盟也必须全面评估重启密松大坝所面临的各方面压力。从目前来看，民盟还在权衡。而这显然是一个艰难的过程。
当然，让民盟头疼的还不仅是密松大坝，中国在缅甸民族和解进程中的角色，也是翁山淑枝颇费思量的议题。表面上看，民盟需要中国的帮助来掌握民族和解的主导权，但实际上军方依然是这一重要议题的操纵者。
此外，即便中国真如外界所宣称的那样拥有对缅北民地武的关键影响力，民盟又将以怎样的回报来换取中国的鼎力相助呢？或许正如美国史汀生研究中心研究员孙韵所言，翁山淑枝需要认真思考从中国获取好处所要付出的代价。总体而言，现实的关联将中缅紧紧捆绑在一起，刻意的疏远是违反常态的过激之举，而适度的接触同样面临各种挑战。
民盟胜选之后，缅甸如何快速向美国靠近成为热议的话题。从理论上来讲，民盟没有理由不与美国发展亲密关系。然而，从实践层面而言，要真正实现这一理想化的目标仍然需要跨越多重障碍。首当其冲的就是缅甸糟糕的人权状况。事实上，代表民主的民盟胜选并不意味着缅甸的人权状况就会立马改善。
正如奥巴马总统助理本 罗德日前所言，美国不仅希望看到民盟的表态，更要看到民盟的实际行动。而民盟则显得力不从心。在国际社会广泛关注的罗兴亚问题上，尽管翁山淑枝在5月份成立了一个专门委员会来促进该地的和平稳定与发展，但该委员会并未制定出可供操作的具体计划。
而翁山淑枝也一再表示她的政府需要更多的时间来应对这个复杂敏感的问题，尽管美国可以给予翁山淑枝一定的时间，也会与翁山淑枝协商以提供可能的帮助，但实际情况的改善仍需时日。当然那些关注人权的美国议员的耐心也会逐渐消磨。
在民族和解的难题上，民盟所面临的挑战依然众多。日前结束的“21世纪彬龙大会”已经清晰地展现出这些困难。民盟的孤掌难鸣，军方的固执己见以及民地武的疑虑，都将是和解进程最终取得实质性进展的关键障碍。
而美国，尽管会将矛头对准那些仍在缅北发动武装冲突的缅甸军队，但对民盟在应对民族和解问题上的乏力也是忧心忡忡。在贸易投资以及经济制裁方面，美国依然需要咨询翁山淑枝的要求，以便对对症下药，真正帮助民盟发展经济，巩固执政基础。只不过，缅甸欠缺透明度的法律保障仍将是美国企业入驻缅甸最大的担忧。
总体而言，翁山淑枝正在一条正确的平衡外交轨道上谨慎前行。但这绝非一条笔直的坦途。越是行进得远，翁山淑枝所面临的挑战和其执政能力的考验也就越多。因此，翁山淑枝需要精准地感知并掌握其中美平衡术的力度与速度，致力于解决其中的实际问题，从而最大限度地服务缅甸的国家利益。
作者是香港浸会大学政治与国际关系学系博士研究生
